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    《茂名市畜禽养殖污染防治条例》解读

    发布时间:2019-04-26  14:48:22 来源:茂名日报 作者:市人大常委会法工委 访问量:0

      《茂名市畜禽养殖污染防治条例》已于2019年1月16日经省人大常委会批准,将于2019年5月1日起施行。

      为了让社会各界和相关单位更好地理解立法的原意,按照市人大常委会的工作安排,现就制定《茂名市畜禽养殖污染防治条例》(以下简称《条例》)的主要内容及有关情况进行简要解读。

    一、制定《条例》的必要性

      我市是全省畜禽养殖大市,2017年生猪出栏量达554.2万头,家禽出栏量达1.4亿只,畜禽养殖业对我市经济发展的贡献是有目共睹的。但是,我市畜禽养殖污染防治工作起步较晚,各类污染防治设施不足,“小型、分散、粗放”的养殖现状比较普遍等,这些因素对我市的水环境、土壤环境构成了日益严重的挑战。与此同时,上位法对规模以下的养殖没有规范,监管部门手段不足、重点不够明确,管理层面没有形成合力,畜禽养殖者的权益没得到有效的维护,这些现状导致了发展与污染防治的关系有失偏颇,与新时代生态环境?;さ囊笠彩遣皇视Φ?。

      为此,有必要对我市畜禽养殖污染防治进行专项立法,有针对性地建立我市畜禽养殖和污染防治的规范,以有效地解决上述问题,推动我市畜禽养殖业的转型升级和持续健康发展。

    二、《条例》制定的思路和主要内容

      《条例》草案是由市生态环境局牵头、华南农业大学直接参与起草,经过市司法局(原市法制局)精心修改,最后上市政府常务会研究通过的。应该说,法案的质量比较高,设置的措施也是很有针对性的。

      市人大常委会接到政府提交的法案后,通过一系列的调研、学习、论证,与生态环境局、农业农村局、司法局等部门反复沟通,有效吸纳了常委会组成人员、市人大代表、立法咨询专家以及社会各界意见和建议,形成了以下制定的思路:一是,平衡发展与污染防治的关系,既不能为了发展而放任污染不管,也不能为了污染防治而放弃发展;二是,细化上位法,解决规模以下养殖活动无法可依的问题;三是,明确污染防治的重点模式是有机肥制作,设置了明确的激励条款;四是,实行总量控制和环境准入;五是有效维护养殖者的合法权益。市人大常委会根据这些思路,对法案进行了一些调整。

      《条例》共五章四十六条,主要内容有:

      第一章总则,就立法目的、适用范围、各类主体的职责等问题作出规定;第二章规划与预防,对畜牧业发展规划、畜禽养殖污染防治规划、养殖区域划定、集中养殖、环保设施等内容作出规定;第三章利用与治理,明确了畜禽养殖废弃物的处理要求,对废弃物资源化利用的三种方式作出具体规定,建立了病害畜禽养殖废弃物无害化处理机制;第四章法律责任,对违反畜禽养殖污染防治要求的行为设置了处罚,同时对各级政府及相关部门不依法履职的行为作出了相应的追责规定;第五章附则,对《条例》部分名词作解释,规定了参照执行的条件,确定《条例》施行时间为2019年5月1日。

    三、《条例》有关主要条款解读

     ?。ㄒ唬┕赜谑视梅段?。我市散养户数量占全市养殖户数量的98%以上,针对我市“小型、分散、粗放”的畜禽养殖现状,除上位法规定的规模以上畜禽养殖?。ㄑ承∏┩?,《条例》第二条将规模以下的养殖专业户和散养户纳入条例的适用范围,切实解决规模以下养殖活动无法可依的问题。

     ?。ǘ┕赜诠芾硖逯??!短趵返谒奶踔恋诹醴直鸲愿骷墩?、市生态环境、农业农村等行政主管部门和村(居)民委员会的职责进行了明确,从而形成了县级以上人民政府组织协调、职能部门分工合作、镇(街道)协助落实、村(居)委配合引导的畜禽养殖污染防治管理格局。

      村(居)民委员会作为村(居)民自治组织,法规设置它们的权利义务是相对慎重的。但是,它们既是养殖废弃物直接排放的受害者,也是丢弃畜禽尸体的最早知情者。因此,《条例》第六条第二款还是对村(居)民委员会规定了一定的职责。各地镇(街)人民政府要督促村(居)民委员会制定村规民约、居民公约,防治畜禽养殖污染。我们相信,这对大面积散养畜禽的污染防治、堵好“公司+农户”等养殖污染漏洞、推进乡村振兴等工作是非常有意义的。

     ?。ㄈ┕赜诹嵋楹托畔⒐蚕?。实地调研和多方座谈发现,我市畜禽养殖污染防治工作缺乏有效的信息交流共享渠道,生态环境部门难以掌握养殖的情况,农业农村部门也不知道污染排放的状况,不能有效形成监管和治理的合力。为此,《条例》第九条规定了联席会议制度,通过联席会议统筹协调畜禽养殖污染防治的重大问题,在执法、应急、处置等方面加强工作联动;《条例》第十条建立了信息共享制度,要求县级以上政府应当建立畜禽养殖污染防治数据库,农业农村、生态环境行政主管部门将自身掌握的畜禽养殖数据上传,实现信息共享,以形成监管合力,有效防治养殖污染,查处违法行为。

     ?。ㄋ模┕赜诜智芸??!短趵方⒘朔智芸刂贫?,将畜禽养殖区域划分为禁养区、限养区和适养区。上位法是没有“适养区”的,省人大常委会法工委、部分省立法咨询专家刚开始都不主张我们这样做,我们根据我市的“畜禽养殖发展规划”,并参照中共中央、国务院印发的《乡村振兴战略(2018-2022)》有关内容据理力争,最后还是赢得了他们的支持。设置这样的规定,是要防止一些地方无视畜禽养殖业的贡献,为了“甩包袱”在本行政区域内对畜禽养殖“一禁了之”“非禁即限”,严重打击畜禽养殖业,甚至剥夺养殖者的合法权益。因此,各区(县级市)人民政府要切实按照市的“畜禽养殖发展规划”,划定“适养区”,保障养殖业的发展。

      此外,《条例》第十六条对畜禽养殖区域划定程序进行了详细规定,并对划定养殖区域的调整时限提出原则要求?!短趵返谑咛醵越?、限养区和适养区的畜禽养殖分别提出了不同的具体管控措施。

     ?。ㄎ澹┕赜诩醒?。按照“农业工业化、产业化、园区化”的思路和《乡村振兴战略规划(2018-2022)》的有关内容,针对我市“小型、分散、粗放”的畜禽养殖现状,《条例》创设了集中养殖的有关规定。

      《条例》第十八条规定了区(县级市)人民政府应当推进建设畜禽养殖产业园区。众所周知,法规的“应当”是必须做的,加了个“推进”,是考虑到各地条件不一定成熟,适当给予了缓冲。通过建设畜禽养殖产业园区,引导养殖专业户、散养户入园集中养殖,利用园区较为完善的基础设施和配套设施,做好防疫和畜禽养殖废弃物集中处理,是未来养殖业发展的方向,为解决畜禽养殖业发展与生态环境?;ぶ涞拿芴峁┝诵碌乃悸?,希望各地努力推动这项工作?!短趵坊构睦笄菅成舷掠纹笠等朐吧?,做好产业配套,促进畜禽养殖污染防治一体化,力求在治理污染、?;せ肪车耐?,促进畜禽养殖业的健康发展。

      根据省委有关文件和新农村建设要求,《条例》第十九条鼓励有条件的村委会建设畜禽集中圈养栏舍,以实现人畜分离和粪污集中处理,这也是集中养殖的一种方式。

     ?。┕赜谘吵∷玫睾突肪秤跋炱兰??;肪车某性啬芰κ怯邢薜?,因此在有效治理畜禽养殖污染之前,有必要对畜禽养殖的总量进行控制?!短趵返诙?、第二十一条对养殖场所用地和环境影响评价分别进行了规定。这两条实际上是养殖总量控制的两个主要抓手,自然资源、生态环境和农业农村行政主管部门要通力合作,充分利用当地的畜禽养殖区域划分、养殖发展规划和重点污染物控制的有关规定,通过行政准入、环境准入,把握养殖业发展与污染防治的平衡,做好总量控制工作。

     ?。ㄆ撸┕赜诜掷喙芾?。分类管理是《条例》除分区管控外的又一特色条款。根据原环境?;げ亢褪∪嗣裾挠泄毓娑?,《条例》将畜禽养殖者按照养殖规模分为规模以上的畜禽养殖?。ㄑ承∏┖凸婺R韵碌难匙ㄒ祷?、散养户,对其实施分类管理?!短趵返诙惶?、第二十二条相关污染防治要求按照分类管理原则进行不同层次的规定,既达到将规模以下养殖户纳入管理的目的,又彰显了法规的公平正义。比如关于散养户的规定,因为他们涉及面极广,其中很多是属于“弱势群体”阶层,三两头猪的养殖很可能会直接关系到他们的生计问题,所以,法规设置了极其简单而必要的规定,只针对他们的直接排放行为进行处罚。

     ?。ò耍┕赜谛笄菅撤掀镒试椿?。根据调研情况和有关方面的意见,畜禽养殖废弃物资源化利用的模式主要有三种,即:有机肥生产、还田利用和能源化利用(沼气生产、发电)。其中利用畜禽养殖废弃物进行有机肥生产是污染物排放最少的资源化利用模式,应当鼓励推广;还田利用是畜禽养殖场常用的资源化利用模式,但存在粪肥不按规定排放导致超出土地消纳能力等污染环境的风险;能源化利用(沼气生产、发电)模式存在大面积违法排放的情况,既难以监管,环境污染风险又大。

      为此,《条例》将三种主要的资源化利用模式分列三条,对有机肥生产模式设置了明确的激励条款,同时根据还田利用和能源化利用模式的环境风险程度提出相应的污染防治要求,并对应设置了法律责任。我市是农业大市,有机肥生产和利用既是可能的,也是必要的。这对塑造我市有机农产品的品牌和形象,促进农业循环经济的发展,都是非常有意义的。希望我市循环经济部门和农业农村行政主管部门大力抓好这项工作。

     ?。ň牛┕赜谕寥牢廴痉乐?。畜禽养殖废弃物未经处理直接排放除了会直接造成水污染外,还可能会造成土壤污染。如果养殖者滥用饲料和饲料添加剂,滥用“还田利用”的污染防治模式,造成土壤重金属污染的风险是比较大的。为此,《条例》第三十条、第三十一条对饲料使用、还田利用等环节的土壤污染防治作了规定。希望相关行政主管部门要按照《条例》要求,加强对饲料、饲料添加剂生产、经营和使用的监管,指导养殖者规范使用饲料和饲料添加剂,对还田利用、规?;车呐┯玫亟兄氐慵嗖?,防治土壤污染。

     ?。ㄊ┕赜诓『π笄菅撤掀镂藓??!短趵返谌醵圆『π笄菅撤掀镂藓砘平辛斯娑?。一是明确政府职责。县级以上人民政府应建立染疫畜禽、病害畜禽养殖废弃物无害化收集处理体系,保障辖区内染疫畜禽和病害畜禽养殖废弃物的无害化处理;二是明确畜禽养殖者的无害化处理责任,应当“进行深埋、化制、焚烧等无害化处理。数量较大的,鼓励和支持送专业无害化处理场所处理”,并“禁止随意丢弃畜禽尸体”。

      总的来说,《条例》围绕规划、预防、利用、治理、法律责任等几个主要方面对我市畜禽养殖污染防治工作提出了具体要求。希望各级政府和有关部门要加大《条例》的学习宣传贯彻力度,为推进我市生态文明建设,打好污染防治攻坚战,建设美丽茂名作出应有的贡献。


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